Contrôle des délégations de services publics (DSP) : outils et enjeux pour les collectivités

Construire un parking, un crématorium, exploiter un réseau de transport, une crèche ou encore un réseau d’eau potable, les services publics délégables à une entreprise privée sont extrêmement larges. Les délégations de service public offrent de multiples avantages aux collectivités, leur permettant de créer et de gérer des infrastructures publiques tout en externalisant les risques vers des partenaires privés. Cependant, la simple délégation ne garantit ni la qualité des services rendus, ni la réelle diminution des risques pour la collectivité.

C'est dans ce contexte que le contrôle des concessions de services publics par les collectivités territoriales revêt une importance particulière. Cet article explore l'importance cruciale pour les collectivités territoriales de surveiller leurs délégations de services publics, en se penchant sur le cadre réglementaire, les risques potentiels et les outils de pilotage à disposition.

La réglementation relative aux concessions (directives européennes « marchés publics » et « concessions », loi 95-127 du 8 janvier 1995) est relativement succincte sur les modalités de contrôle contraint des délégataires. En effet, seule la communication d’un rapport annuel par le délégataire à la Commission consultative des services publics locaux et à l’Assemblée délibérante est prévue par les textes. Cependant déléguer une activité à une structure externe présente un certain nombre de risques pour la collectivité.

Les risques induits par une DSP

Risques financiers

L'un des principaux risques associés à la délégation d'un service public réside dans l'absence de suivi de l'économie globale du contrat et de l'application des clauses financières. Cette négligence peut entraîner des conséquences financières sérieuses pour la collectivité délégante, mettant en péril l'équilibre budgétaire et la rentabilité du service délégué.

Les délégations de service public représentent fréquemment des enjeux majeurs, avec des montants se chiffrant en millions d'euros. Ces risques incluent des aspects financiers tels que la rémunération insuffisamment encadrée du délégataire ou de la collectivité, l'opacité du délégataire vis-à-vis de l'autorité délégante, ou encore des impacts sur les tarifs facturés aux usagers. Par conséquent, la gestion d'un service public ou la construction d'une infrastructure par le biais d'une délégation peut s'avérer être une démarche très coûteuse à long terme si elle n’est pas bien encadrée.

Ces dérives sont régulièrement pointées par les chambres régionales des comptes. Ainsi, la Cour des comptes indiquait, dans son rapport annuel 2022, que certaines collectivités, par souci de préserver le service public, ont pris l'initiative d'accorder un soutien financier à leurs délégataires sans analyse économique préalable. Ce soutien prend la forme d'indemnisations financières, d'exonérations de redevance d'occupation du domaine public, d'avances de trésorerie ou encore de remises de pénalités, sans qu'une analyse préalable de la situation réelle des délégataires concernés ne soit effectuée. Certaines collectivités ont ainsi maintenu le versement de compensations financières pour sujétions de service public, même en cas de chute des activités déléguées. Cela s'est produit alors que l'arrêt ou la réduction de l'exploitation en raison de contraintes sanitaires aurait dû entraîner une révision à la baisse du coût de ces sujétions. Ces versements, combinés aux dispositifs d'aide de l'État, ont contribué à préserver la rentabilité de l'exploitation et les intérêts des délégataires, au détriment des usagers qui ont subi un service dégradé.

A l’inverse, un contrôle insuffisant du délégataire peut rendre la collectivité aveugle à la dégradation de la situation financière du délégataire pouvant contraindre la collectivité à intervenir pour maintenir le service public.

Risques économiques

Un risque économique important peut apparaître si le périmètre de la concession est mal défini. En effet, une concession faisant reposer une part significative de l'exploitation du service public sur des infrastructures propriétés du délégataire, telles que des bâtiments, des logiciels ou des compteurs nécessaires à l’exploitation du service, la collectivité délégante devient vulnérable à un risque de dépendance économique vis-à-vis de son prestataire. En cas de défaillance du délégataire, la collectivité peut se retrouver dans l’incapacité d’assurer la continuité de service. Par ailleurs, cette situation limite grandement l’efficacité de la mise en concurrence au moment du renouvellement du contrat, car tout nouveau candidat devra prévoir soit la création de nouvel infrastructure soit son rachat au précédent concédant.

Risques patrimoniaux

La délégation d'un service public implique souvent la mise à disposition d'un patrimoine spécifique, tel que des bâtiments, des logiciels, des compteurs, etc. Le risque patrimonial survient lorsque l'état de ce patrimoine délégué n'est pas régulièrement suivi. En effet, un mauvais entretien, ou un renouvellement insuffisant des équipements délégués peut entraîner des dépréciations importantes et compromettre la pérennité des infrastructures associées au service public.

Risques opérationnels

Un suivi insuffisant de l'exploitation et de la qualité du service réalisé expose la collectivité délégante aux risques de dégradation voire d’interruption du service public.

En effet, la non prise en compte par l’exploitant et par la collectivité d’un mécontentement des usagers sur le niveau de service ou sur la qualité de la relation client peut entrainer une dégradation de l’image du service public ainsi que de la collectivité et une diminution de la fréquentation du service.

Contrôler et piloter ses DSP

Pour contrer les risques et garantir l'efficacité des délégations de services publics, les collectivités territoriales disposent d'une gamme d'outils de pilotage et de contrôle.

Tout d’abord, une partie importante de la sécurisation de la relation entre le délégataire et le déléguant provient du contrat de concession. En effet, prévoir dans le contrat initial les outils nécessaires au pilotage permet de faciliter grandement le suivi du service délégué. Cela passe notamment par la création de société dédiée ou la concession de logiciel d’exploitation auquel la collectivité dispose d’un accès direct. La remonter d’information continue et sans retraitement est primordial pour l’efficience du contrôle.

L’efficacité du pilotage passe également par une relation constante et étroite avec l’entreprise délégataire. Cette relation peut être encadrer dans le contrat de concession en prévoyant un calendrier de transmission des données ainsi que des réunions bilatérales.

Le pilotage constant n’exonère pas de la réalisation d’audits réguliers, tant pour l’analyse annuelle de la cohérence des données produites que pour évaluer, de manière ciblée, la performance de l’exploitation.

Ainsi, le contrôle des délégations de services publics par les collectivités territoriales est un exercice complexe mais essentiel. En respectant le cadre réglementaire, en anticipant les risques et en utilisant des outils de pilotage efficaces, les collectivités peuvent optimiser la gestion de ces services externalisés, assurant ainsi une prestation de qualité pour les citoyens locaux. La vigilance constante et la mise en œuvre proactive de ces mécanismes garantissent une gouvernance publique responsable et efficiente. L’externalisation de ses missions de contrôle à un cabinet d’audit est une solution pour pallier l’absence de compétences internes suffisantes pour les assurer.

Vous êtes une collectivité territoriale et vous souhaitez en savoir plus sur le contrôle des DSP ? Contactez nos consultants et auditeurs spécialistes du secteur public et des collectivités pour une mission de conseil personnalisée.